Irizar, José Manuel c/ Misiones, Provincia de s/ inconstitucionalidad.
Dictamen del Procurador General.
I. Juan M. Irizar inicia la presente acción, en los términos del art. 322 del Cód. Procesal, contra la provincia de Misiones, tendiente a obtener la declaración de inconstitucionalidad de la ley local 2256, en cuanto supedita el trámite de solicitudes de guía forestal a que el peticionante acredite que ha satisfecho las tasas municipales e impuestos provinciales que afectan a las tierras donde se realiza la explotación.
Manifiesta que es titular de un inmueble ubicado en jurisdicción de la referida Provincia, al que decidió transformar de un bosque degradado e improductivo a una estructura de producción agrícolaforestal, en el marco de una serie de planes aprobados por el Ministerio de Ecología y Recursos Naturales Renovables de ese Estado.
Señala que, en pleno desarrollo las labores de forestación, la autoridad provincial con apoyo en la ley 2256 citada se negó a extenderle nuevas guías forestales necesarias para la extracción y comercialización de madera de su propiedad, actividad que le provee los fondos indispensables para la realización de los mencionados planes forestales.
Pone en conocimiento de V.E. que, si bien las últimas guías le fueron extendidas por resolución de dicho Ministerio, el 23 de noviembre de 1989, se aclaró, con referencia a una carta documento suya que había remitido, que "...vencido el plazo allí señalado de 60 días a partir de la extinción de las guías y cupones forestales se exigiría un convenio de pago con la Municipalidad... para continuar extendiendo las guías correspondientes de acuerdo a lo que exige la ley...".
Considera violentados los derechos emergentes de los arts. 9°, 10, 11, 14, 17, 18 y 28 de la Constitución Nacional, no obstante puntualizar que "...no discute la procedencia del pago de la tasa exigida por la provincia demandada para la extensión de las guías forestales, sino la exigencia de la previa comprobación del pago de los impuestos provinciales y municipales que afectan las tierras donde se realiza la explotación forestal".
Sin perjuicio de lo cual y con cita del precedente de V.E. "Urrutia Hermanos S.C.A. c. Provincia de Misiones" (ED, 74286, La Ley, 1977D, 600), argumenta que toda vez que "...las guías constituyen el único instrumento habilitante para la salida de la madera fuera de los límites de mi propiedad y para el tránsito dentro y fuera de la provincia..." (arts. 56 y 57, ley forestal 854), consagrándose como infracción todo acto y omisión relativo "...al pago de las tasas o afines al transporte de la madera..." (art. 68, modificado por la ley 1129), la ley en cuestión "...al hacer que todos los tributos provinciales y municipales de hecho constituyan un obstáculo al tránsito intra e interprovincial, aunque ése no fuere el carácter de los tributos, acarrea la inconstitucionalidad de tales gravámenes..." (fs. 79 vta.). Empero, circunscribe su planteo de inconstitucionalidad a la ley 2256.
Tacha esta disposición legal de irrazonable dado que, a su juicio, no existe adecuación entre el medio empleado por la ley y la finalidad que persigue desde que si el propósito de la normativa es asegurar el pago de las contribuciones provinciales y municipales, no considera racional la consecución de dichos objetivos por la vía de obstaculizar ilegítimamente el ejercicio del comercio y la libre circulación de las mercaderías por el territorio de la Nación, ya que el Fisco tiene a su alcance, a los efectos de la normal percepción de la renta pública, medios expeditos como el procedimiento de ejecución fiscal.
Estima que ello viola, incluso, su derecho de defensa en juicio, al no permitirle, como contribuyente, ejercer, siquiera de manera limitada, las defensas que podría articular en ese marco procesal. Afecta, además, dice el derecho de trabajar y ejercer todo comercio o industria lícita pues la exigencia consagrada en la ley 2256 "...hace que, de hecho, todos los tributos provinciales y municipales funcionen como gravámenes a la mera circulación territorial...".
II. La provincia de Misiones contestó la demanda a fs. 59/71 y cuestionó, en primer lugar, la configuración de los recaudos que el art. 322 del Cód. Procesal en lo Civil y Comercial de la Nación exige respecto de la vía intentada.
Puso de relieve, en este sentido, la ausencia de incertidumbre en la relación jurídica sobre la que reposa la impugnación; la inexistencia de interés para efectuar el planteo de inconstitucionalidad, dado que responsabilizó al actor, por su obrar que calificó de negligente y renuente en el cumplimiento de sus obligaciones fiscales, de cualquier gravamen que pudiera sufrir; y la existencia de vías idóneas en el orden local para ventilar la cuestión.
Luego de negar todos y cada uno de los hechos invocados en la demanda, especialmente argumentó que la ley en cuestión no vulnera derechos constitucionales, sino que importa el ejercicio del poder consagrado en el art. 104 de la Constitución Nacional, en virtud del cual los Estados provinciales poseen amplias facultades para establecer guías como requisito sobre el transporte en la medida en que no se cree un derecho al tránsito. Extremo que consideró que no se configura en autos desde que lo que se exige mediante la normativa local es el cumplimiento de "...la obligación tributaria (tasa), que no tiene la naturaleza de un derecho de tránsito, sino que pretende que aquel que ejerce la actividad forestal, usufructuando la riqueza nativa y sus vías de comunicación cumpla con sus obligaciones fiscales...".
Asignó carácter ordenatorio a la legislación cuestionada ya que "...a la vez que tiende a proteger la riqueza natural, exige el cumplimiento de los tributos provinciales y municipales que son obligaciones legales anteriores y preexistentes ...legítimas manifestaciones de las potestades tributarias de la Provincia y del Municipio..." y que, unido a la realidad ecológica y económica de la Provincia "...obliga al legislador provincial a acudir en apoyo de los municipios a fin de evitar que la extracción de la riqueza natural disminuya las garantías del Fisco cuando éste pretenda hacer efectivas sus pretensiones tributarias sobre los inmuebles de cada jurisdicción".
Dijo que "...el objeto perseguido por la ley provincial... es impedir que la utilización y extracción de los recursos naturales del territorio provincial se realice sin la adecuada contraprestación de los particulares, quienes deben contribuir al sostenimiento, progreso y desarrollo de la Provincia".
Y, si bien reconoce que tal recaudo debió establecerse como requisito previo a la aprobación del plan forestal en cuyo marco desarrolla su actividad la actora, explica que la oportunidad consagrada por la norma respondió a que solamente así el particular pondría en evidencia "...un interés serio en la explotación forestal..." (fs. recién citada).
Contestó, por último, los restantes agravios de la demandante con fundamento en la violación de la garantía de la defensa en juicio de los derechos de trabajar y ejercer comercio o industria lícita y propuso también su rechazo.
III. Producida la prueba y clausurado el período a ella destinado (fs. 225), las partes presentaron sus alegatos (fs. 227/235), tras lo cual se remitió el expediente a esta Procuración General para que conteste la vista conferida a fs. 236.
IV. Corresponde, en primer lugar, expedirse en torno al planteo que efectúa la provincia de Misiones respecto a la viabilidad de la acción intentada. En tal sentido, es criterio de V.E., reiteradamente expuesto, que el acceso a esa jurisdicción no puede quedar subordinado, en aquellos supuestos en que surte en razón de la materia o de las personas, al cumplimiento de requisitos exigidos por leyes locales, como el haber agotado la vía administrativa o judicial que regulan tales preceptos (doctrina de Fallos 273:269; 279:33; 285:209; 304:1129; 307:1302 La Ley, 136111322.403S; 142214; 15250330.538S; 1986A, 19, entre muchos otros) ya que ese tipo de reglamentación "...no se puede referir sino al propio gobierno provincial y, por lo tanto, a los juicios a seguirse ante los tribunales locales" (doctrina de Fallos 57:337; 205:87 La Ley, 43181, entre otros).
Por otro lado, los restantes agravios vinculados a la procedencia formal de la vía elegida han sido planteados, en mi parecer, sobre extremos que constituyen materia propia de los jueces de la causa y, por ende, ajena al alcance de este dictamen.
V. Paso a pronunciarme, entonces, respecto de la cuestión de fondo que motiva esta vista. Así, del análisis de la norma cuestionada surge que, con el objeto de obtener la satisfacción de obligaciones tributarias cuya existencia y exigibilidad exceden el marco de esta litis condiciona el transporte de los productos forestales propios y esenciales a la actividad de la industria lícita que el actor ejerce en el marco del plan forestal aprobado por la propia demandada.
Para fundar la legitimidad de esa disposición, el poder público local invocó el ejercicio de atribuciones propias.
En lo que a ello concierne, V.E. ha reconocido a los Estados provinciales poderes atribuidos para el cumplimiento de sus fines, en virtud de los cuales puede intervenir, por vía reglamentaria, en el desenvolvimiento de ciertas industrias y actividades a efectos de restringirlo o encauzarlo en la medida en que lo exijan la defensa y el afianzamiento de la salud, el orden público o aun los intereses económicos de la colectividad (Fallos 200:450 y 217:468).
Así también, es reconocida la facultad de los Estados provinciales para establecer impuestos locales y, en general, todas las contribuciones que juzguen conducentes a su bienestar y prosperidad, sin más limitaciones que las enumeradas en el art. 108 de la Constitución y con exclusión de aquellas que han sido reservadas para el Gobierno de la Nación.
Al respecto, de acuerdo con los arts. 104 y 105 de la Constitución Nacional, las provincias se hallan facultadas para crear impuestos sobre todas las cosas que forman parte de su riqueza general, la elección de objetos imponibles, la determinación de los medios para distribuirlos en la forma y alcance que les parezca más conveniente e incluso las formalidades de percepción y las acciones judiciales para hacerlo efectivo (Fallos 189:135; 194:56 citados en Fallos 209:487 La Ley, 49163; Fallos 187:306, cons. 4° citando Fallos 154:337; 191:460 y sus citas de Fallos 137:212; 150:419; 154:104; 298:341, cons. 8°, entre muchos otros). A punto tal que sobre su conveniencia o inconveniencia, así como sobre su monto, el Poder Judicial de la Nación es incompetente para pronunciarse y lo atinente a ello queda librado a la sabiduría y prudencia de la Legislatura local (Fallos 179:98, consid. 3°).
VI. Empero, los principios hasta aquí expuestos no obstan a que, como ocurre con toda norma jurídica, las disposiciones legales y los actos de las autoridades de provincia, llevados a cabo en ejercicio de las facultades recién descriptas, sean susceptibles de ser cuestionadas en cuanto a su constitucionalidad.
Examen que no ha de incluir la eficacia de los medios arbitrados para alcanzar los fines propuestos o si debieron elegirse esos u otros procedimientos (Fallos 199:483; 277:147 La Ley, 36808; 139534, entre otros), sino que sólo cabe un pronunciamiento acerca de la razonabilidad de los medios empleados, es decir, si son o no proporcionados a los fines que el legislador se propuso conseguir, y, en consecuencia, si es o no admisible la consiguiente restricción de los derechos individuales afectados.
Ya que como dijo V.E. en Fallos 171:349, nunca ha entendido que pueda sustituir su criterio de conveniencia o eficacia económica o social por el del legislador para pronunciarse sobre la validez o invalidez constitucional de las leyes, sea de las que regulan trabajos, comercios o industrias con fines de policía, sea de las que establecen impuestos o tasas (Fallos 98:20; 147:402; 150:89; 160:247).
Debe radicar su examen y pronunciamiento en la conformidad que de acuerdo con los arts. 28 y 31 de la Constitución Nacional deben guardar con ella las leyes, de modo tal que el ejercicio de esas amplias facultades discrecionales, sea dentro de la esfera del poder de policía o de la del poder impositivo, se compatibilicen con el respeto a las garantías individuales que consagra la Constitución Nacional (Fallos 187:306).
Aun cuando estas últimas, también es sabido, no son absolutas (Fallos 199:149 y 483; 200:450; 249:252; 262:205 La Ley, 36808; 105790, entre muchos otros) sino que están sujetas, en su ejercicio, a reglas y limitaciones indispensables para el orden, la convivencia social (Fallos 188:105) y que precisó el juez Harlan al sostener que "la libertad asegurada por la Constitución no importa un derecho absoluto para cada persona de estar, en todo tiempo y en todas las circunstancias, enteramente libre de restricciones. Hay múltiples restricciones a las cuales las personas se hallan necesariamente sujetas para el bien común... La verdadera libertad para todos no podrá existir bajo la acción del principio que reconociera el derecho de cada individuo para usar el propio, sea con respecto a su persona o a su propiedad, con prescindencia del daño que pudiera ocasionar a los demás. Esta Corte ha reconocido más de una vez que es un principio fundamental el de que las personas y la propiedad están sujetas a toda clase de cargas y restricciones, en orden a asegurar el bienestar, salud y prosperidad del Estado" (197 US 11, 26).
Principio que ya la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, aprobada por Naciones Unidas en 1948, reconocía cuando consagró que "...en el ejercicio de sus derechos y en el disfrute de sus libertades, toda persona estará sujeta a las limitaciones establecidas por la ley con el único fin de asegurar el reconocimiento y el respeto de los derechos y libertades de los demás y de satisfacer las justas exigencias de la moral, del orden público y del bienestar general en una sociedad democrática" (art. 29), y que fue recogido en análogos términos por el apartado 2° del art. 32 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, aprobada por ley 23.054.
Es por ello que la interpretación del instrumento político que rige el ordenamiento jurídico argentino no debe efectuarse de tal modo que queden frente a frente los derechos y deberes por él enumerados, para que se destruyan recíprocamente. Antes bien y como V.E. lo recordó en Fallos 312:496, ha de procurarse su armonía dentro del espíritu que les dio vida; cada una de sus partes ha de entenderse a la luz de las disposiciones de todas las demás, de tal modo de respetar la unidad sistemática de la Carta Fundamental (Fallos 167:211; 171:348; 181:343; 199:483; 240:311; 242:353; 246:345; 251:86; 253:133; 255:293; 258:267; 272:99 y 231; 276:265; 280:311; 287:200; 300:596; 301:771 La Ley, 11106; 93188; 94165; 102714; 108308; 111498; 114515; 13971; 135900; 13981; 1979D, 146; entre muchos otros).
Como consecuencia de lo cual, la mencionada relatividad de los derechos no puede ser de tal naturaleza que consagre una violación a los fines tenidos en mira al reconocerlos ya que si bien el poder político tiene tal facultad con el objeto de preservar otros bienes también ponderados en la Ley Fundamental, esa atribución que constituye la esencia misma de las potestades del órgano legislativo debe ser ejercida en forma razonable: esto es, justificada por los hechos y las circunstancias que le han dado origen y por la necesidad de salvaguardar el interés público comprometido y proporcionado a los fines que se procura alcanzar, de tal modo de coordinar el interés privado con el público y los derechos individuales con el de la sociedad (Fallos 136:161; 172:21 y 291; 199:483; 200:450; 201:71; 204:195; 243:449 y 467; 263:83; 269:416; 297:201 La Ley, 37624; 41838; 9618; 123365; 130485; 1977C, 86 citados en Fallos 312:496, cons. 7°).
VII. Cabe entonces analizar, a la luz de los principios antes expuestos, si la condición requerida en la ley 2256 de la provincia de Misiones, en cuanto establece que "La Dirección General de Bosques y Forestación, para dar curso a las solicitudes de guía forestal, que presenten los interesados en explotaciones madereras, requerirá la acreditación en forma fehaciente que se han abonado las tasas municipales e impuestos provinciales, que afectan a las tierras donde se realiza la explotación, sin cuyo requisito no se dará curso a petición alguna" (fs. 14) se encuentra dentro de dichos límites.
Ello es así toda vez que el actor puntualiza que "...no discute la procedencia del pago de la tasa exigida por la provincia demandada para la extensión de las guías forestales..." cuestión sometida a consideración en Fallos 101:8 (cons. 30), ni tampoco las facultades del Estado provincial para emitir, en el ejercicio de su poder de policía, las guías forestales, "...sino la exigencia de la revia comprobación del pago de los impuestos provinciales y municipales que afectan las tierras donde se realiza la explotación forestal".
Circunscripta así la cuestión, procede considerar que las guías forestales tienen por objeto legitimar la circulación de productos de esa naturaleza, tal como surge del art. 56 de la ley 854 de Forestación (Anuario de Legislación 1977B, ps. 1904/1913) en cuanto establece que "Los productos forestales no podrán ser transportados fuera del lugar de extracción o apeo sin: a) estar marcados o individualizados, y b) Sin las correspondientes guías parciales, expedidas por la Dirección General de Bosques, que tendrán carácter de documento público".
Principio que concuerda con lo estipulado en el segundo párrafo de esa misma disposición legal en cuanto dispone que "A los propietarios, concesionarios, transportistas y/o empresas de transporte, establecimientos industriales y comerciantes de la madera, les está prohibido liberar, transportar y/o aceptar cargas de productos forestales que no se encuentren amparados por las respectivas guías, o cuando su naturaleza o cantidad no coincidan con las especificaciones contenidas en la citada documentación". Y, con el art. 57, que crea la guía fluvial con el fin de "...amparar los productos y/o subproductos forestales a ser transportados por vía fluvial".
No es ocioso recordar que las guías tienen, también, como propósito fundamental permitir la individualización del propietario de la cosa estableciendo una presunción "iuris tantum" frente al control que ejercen las autoridades públicas durante la circulación económica y territorial, dentro del ámbito local o interjurisdiccional. A punto tal que el art. 70 de la ley de forestación de la provincia de Misiones establece que "Se presume que los productos forestales transportados sin amparo de guías son de origen fiscal, salvo la prueba en contrario que podrá producir el propietario...".
Asimismo, se le asigna el carácter de instrumento público acreditante de la habilitación para aquel que sea tenedor o poseedor del bien durante su circulación o tránsito, sujeto a las infracciones y penalidades tipificadas en el título XII de la ley de forestación provincial, entre las que se incluye la prohibición de su transporte fuera del lugar de extracción o apeo sin la portación de la guía (conf. art. 56, inc. b, antes citado, de la misma ley).
Habida cuenta de lo expuesto, la exigencia de su expedición y tenencia aparece impuesta, en hipótesis como la de autos, por razones de policía, de higiene y de seguridad en el tráfico de los bienes.
VIII. Sin embargo, el legítimo ejercicio del poder de policía exige proporcionalidad entre los medios arbitrados para ese fin y la consecución de los propósitos perseguidos, de modo tal que la relación entre ambos extremos se presenta como indispensable (doctrina de Fallos 98:20; 147:402; 150:89; 160:247; 171:349) examen para el cual deberá demostrarse que la ley impugnada le impide al actor ejercer su actividad, no bastando la sola limitación o la reglamentación de las condiciones en que la misma debe ser ejercida.
Es de toda evidencia que los términos del condicionamiento para la tramitación de la solicitud de guías, no sólo impide al actor su obtención sino que las consecuencias que necesariamente de ello se derivan conducen a la imposibilidad de ejercer su industria lícita de manera que los bienes producto de la explotación a su cargo puedan circular y ser comercializados.
Así, entonces, advierto que este gravamen se vincula directamente con la condición impuesta por la norma impugnada, y si bien aquélla guarda relación con facultades propias de la provincia cuales son las que se refieren al ejercicio del poder impositivo potestad no controvertida en autos la modalidad escogida por el poder público provincial para hacerla valer esto es dentro de la órbita de su poder de policía y como condicionante de él excede el marco de relación de medio a fin que resulta indispensable para asignarle razonabilidad a la disposición legal en cuestión.
En tal inteligencia cabe poner de relieve que habrá de distinguirse, siguiendo el criterio de los tribunales norteamericanos sobre el punto, entre el poder de policía y el poder impositivo, ya que mientras este último es ejercido con el propósito de obtener rentas, sujeto a las limitaciones constitucionales, aquél se ejerce únicamente con el fin de promover el bienestar público, y, aunque este fin puede ser alcanzado mediante la imposición de gravámenes o la exigencia de permisos para el ejercicio de una actividad industrial o comercial, el objeto debe ser siempre la regulación y no la obtención de renta; por consiguiente, las restricciones del poder impositivo no le son aplicables (conf. Linares Quintana, Segundo V., "Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional", t. III, "Libertad Constitucional", p. 294, Ed. Macland S.R.L., Buenos Aires, 1956. En igual sentido American Jurisprudence 2d, t. 16A, ps. 42/44 y t. 71, ps. 395/7, The Lawyers Cooperative Publishing Co., Rochester, New York, 1979).
Y si bien V.E. ha destacado que, conjuntamente con su esencial propósito de allegar fondos al tesoro público, los tributos constituyen un valioso instrumento de regulación de la economía, complemento necesario del principio, con raigambre constitucional, que prevé atender al bien general (art. 67, inc. 2°, Constitución Nacional) al que conduce la finalidad de impulsar el desarrollo pleno y justo de las fuerzas económicas (Fallos 151:369; 243:98 citados en el cons. 8° de Fallos 298:311), tal finalidad no puede reconocer, en mi parecer, un alcance de tal entidad que desnaturalice los principios que informan a una y otra potestad y en virtud de los cuales el poder de policía se ejerce para obtener el bienestar público en forma directa.
De esto resulta que ambos poderes coexisten pero de ninguna manera el poder de policía depende del impositivo (conf. Linares Quintana, ob. cit., p. cit.) aun cuando lo recaudado en virtud de este último pueda ser destinado a regulaciones de aquella índole (American Jurisprudence antes citada, t. 16A, p. 42, jurisprudencia citada en nota 24), a fin de evitar que bajo una medida de policía se encubra el ejercicio del poder impositivo (conf. Marienhoff, Miguel S., "Tratado de Derecho Administrativo", t. IV, p. 549, AbeledoPerrot, Buenos Aires, 1973).
IX. A la luz de los principios hasta aquí expuestos, es mi parecer que corresponde acoger el planteo de inconstitucionalidad deducido en autos desde que no advierto que los medios escogidos por la Legislatura local para obtener la percepción de tributos tenga una relación real y sustancial ("Nebbia vs. New York" 291 US 502) con el objeto perseguido de proveer a la policía, higiene y seguridad en el tráfico de los bienes sometidos a circulación.
Ya que, como V.E. lo destacó al dictar sentencia en la causa publicada en Fallos 311:2593, constituye un exceso al ámbito de las facultades reglamentarias propias de las provincias en el marco del ejercicio del poder de policía de seguridad del tráfico de bienes (arts. 104, 108 y 67, inc. 11, Constitución Nacional), que el procedimiento establecido a dichos fines "...sea en sí mismo una causa de ingresos fiscales, o el modo de controlar el pago de otros gravámenes...", agregando que ello "...no es razón suficiente para allanar el contenido de cláusulas constitucionales de cumplimiento ineludible..." (cons. 7°).
La solución aquí propiciada no importa desconocerle a los Estados provinciales ni a sus municipios el ejercicio de potestades impositivas, las que incluyen la selección de los medios que considere más convenientes para su percepción. Mas la modalidad elegida por la ley cuestionada resulta irrazonable y, en tal sentido, violatoria del art. 28 de la Ley Fundamental, en hipótesis en que, como la del sub lite, torna inoperante el ejercicio de derechos constitucionales en el marco de una actividad previamente autorizada por el propio Estado provincial y respecto de la cual la guía forestal aparece como indispensable para que los bienes producto de la explotación puedan circular y ser comercializados.
Criterio que aparece corroborado a poco que se repare en las expresiones vertidas por el Estado local demandado en su conteste de fs. 59/71 al manifestar que "En realidad la ley debió establecer, como 'requisito previo' para la aprobación por la Dirección General de Bosques del Ministerio de la Provincia, de los 'Planes de Rozado' y/u 'Ordenamiento' forestal, la acreditación de haber pagado sus impuestos y tasas que gravan el inmueble en que se realiza la explotación forestal" y que no lo hizo porque "...la provincia de Misiones no desea trabar su desarrollo, sino fomentarlo, por lo que recién después que un particular ha evidenciado un interés serio en la explotación forestal, exige la acreditación del pago de los tributos" (fs. 67 vta., párrafos 3° y 4°).
X. Por todo lo expuesto, soy de opinión que corresponde hacer lugar al planteo de inconstitucionalidad de la ley 2256 de la provincia de Misiones. Buenos Aires, junio 3 de 1993. Oscar L. Fappiano.
Buenos Aires, setiembre 12 de 1996.
Resulta: I. A fs. 16/27 se presenta José M. Irizar e inicia demanda en los términos del art. 322 del Cód. Procesal Civil y Comercial de la Nación contra la provincia de Misiones a fin de que se declare la inconstitucionalidad de la ley 2256 que contraría, a su juicio, los arts. 9°, 10, 11, 14, 17, 18 y 28 de la Constitución Nacional por cuanto supedita el trámite de las solicitudes de guías forestales a que el peticionario acredite que ha satisfecho las tasas municipales e impuestos provinciales que afectan las tierras en las que se realiza la explotación.
Dice que es propietario de un inmueble, ubicado en el departamento de El Dorado, donde lleva a cabo una producción agrícola forestal en el marco de una serie de planes aprobados por el gobierno de esa provincia. Dice que en pleno desarrollo de los trabajos de forestación, las autoridades pertinentes, basándose en la norma legal citada, se negaron a extenderle las guías forestales necesarias para la extracción y comercialización de la madera de su propiedad, con el consiguiente perjuicio para la explotación.
Expresa que la ley 2256, al exigir como condición indispensable para el otorgamiento de las guías la comprobación del pago de todos los impuestos provinciales y municipales, afecta el comercio y la libre circulación de mercaderías amparados por la Constitución Nacional en sus arts. 9° a 11 toda vez que en los hechos los tributos cuyo pago se requiere funcionan como un derecho aduanero que interfiere la entrada, el tránsito y la salida de un producto. Tal efecto, y no la procedencia del pago de las tasas exigidas para la expedición de las guías, es lo que justifica la tacha de inconstitucionalidad.
No obstante, y con la cita del caso registrado en Fallos 298:341, sostiene que dado que esos documentos constituyen el único instrumento habilitante para la salida de la madera fuera de los límites de su propiedad y para el tránsito dentro y fuera de la provincia según lo imponen los arts. 56 y 57 de la ley forestal 854, la exigencia de la ley 2256 hace que todos los tributos provinciales y municipales constituyan de hecho un obstáculo al tránsito intra o interprovincial que acarrea la tacha de inconstitucionalidad.
Sostiene que este texto legal es irrazonable por cuanto no existe relación adecuada entre el medio propugnado y la finalidad que persigue, desde que sí el propósito es asegurar el pago de las contribuciones provinciales y municipales, no es correcto el logro de esos objetivos obstaculizando ilegítimamente el ejercicio del comercio y la libre circulación de las mercaderías ya que existen otros medios eficaces para la percepción de las rentas públicas como, por ejemplo, el procedimiento de ejecución fiscal. Por otro lado, el temperamento adoptado viola, asimismo, el derecho a la defensa en juicio ya que le priva de utilizar las defensas que, aunque de manera limitada, le acuerda ese marco procesal. Finalmente, reitera que la ley afecta el derecho de trabajar y ejercer toda industria lícita ya que hace que los tributos funcionen como gravámenes a la mera circulación territorial.
II. A fs. 59/71 contesta la demanda la provincia de Misiones. Sostiene, en primer término, que no se encuentran configurados los recaudos exigidos por el art. 322 del Cód. Procesal Civil y Comercial de la Nación y, tras negar los hechos invocados por la actora, afirma que la ley en cuestión ha sido dictada en ejercicio de las facultades que las provincias se han reservado en el marco del art. 104 de la Constitución Nacional (art. 121, texto según reforma de 1994) y que su aplicación en modo alguno afecta el derecho de tránsito sino que persigue por parte de quienes ejercen la actividad forestal el cumplimiento de sus obligaciones fiscales e impedir que la utilización y extracción de los recursos naturales del territorio provincial se realice sin la adecuada contraprestación de los particulares, quienes deben contribuir al sostenimiento, progreso y desarrollo de la provincia. Reconoce que si bien el recaudo legal debió establecerse como requisito previo a la aprobación del plan forestal, la oportunidad escogida en la norma atiende a provocar la evidencia de un real interés en la explotación. Niega que la legislación impugnada contravenga los derechos constitucionales invocados.
Considerando: 1. Que este juicio es de la competencia originaria de la Corte Suprema (arts. 116 y 117, Constitución Nacional). En efecto, como se ha dicho reiteradamente en casos semejantes y lo destaca el dictamen del Procurador General, el acceso a esta jurisdicción no debe quedar subordinado en los supuestos en que se basa en razón de la materia o de las personas al cumplimiento de recaudos exigidos por las normas locales como los concernientes al agotamiento de la vía administrativa o judicial que regulan esos preceptos.
2. Que el tribunal ya se ha expedido sobre la procedencia de la acción declarativa en supuestos semejantes al presente a partir del caso de Fallos 307:1139 (La Ley, 1985E, 324) y, más específicamente, en Fallos 310:606, por lo que cabe desestimar las objeciones planteadas por la demandada con fundamento en las razones allí expuestas.
3. Que la cuestión de fondo a resolver radica en decidir si la ley 2256, con el objeto de asegurar el cumplimiento de obligaciones tributarias, condiciona el transporte de los productos forestales que en el ejercicio de su actividad específica explota la parte actora. Para ello es necesario considerar si esa disposición fue dictada en el marco de las atribuciones propias de la provincia de Misiones.
4. Que esta Corte ha reconocido a los Estados provinciales poderes para el cumplimiento de sus fines por los que les es dable intervenir por vía reglamentaria en el desenvolvimiento de ciertas industrias y actividades en la medida en que lo exijan la defensa y el afianzamiento de la salud, el orden público o los intereses económicos de la comunidad.
5. Que por otro lado, se han admitido desde antiguo sus facultades impositivas para establecer tributos locales y todas las contribuciones que conduzcan al logro de su bienestar y desarrollo provenientes de lo dispuesto en los arts. 121 y 122 de la Constitución Nacional, los que pueden recaer sobre todas las cosas que forman parte de su riqueza general. Esas facultades conllevan la elección de los objetos imponibles, la determinación de los medios para distribuirlos en la forma y alcance que les parezca más conveniente y, en tanto no contraríen principios consagrados en la Ley Fundamental, pueden ser ejercidas en forma amplia y discrecional (Fallos 310:2443 y sus citas La Ley, 1988E, 120).
6. Que, por consiguiente, el tema por decidir consiste en determinar si la ley 2256, en cuanto impone como condición necesaria para el otorgamiento de las guías de tránsito la acreditación del cumplimiento de las obligaciones impositivas, es compatible con las garantías individuales que la Constitución consagra.
7. Que, como lo señala el dictamen del Procurador General, que recoge en ese sentido doctrina de esta Corte, las guías en este caso las forestales tienen como propósito legitimar la circulación de productos de esa naturaleza, tal como surge de los arts. 56 y 57 de la ley local 854, a la vez que facilitan la individualización de sus propietarios estableciendo una presunción "juris tantum" frente al control que ejercen las autoridades públicas durante la circulación económica dentro del ámbito local o interjurisdiccional, tal como se desprende del art. 70 de la recordada ley 854. Por otra parte, se les asigna la condición de instrumentos públicos acreditantes de la habilitación para el tenedor o poseedor del bien durante su tránsito, sujeto a las infracciones y penas previstas en el título XII de la ley de forestación, entre las que cabe señalar la prohibición de su transporte fuera del lugar de extracción o apeo sin la portación de la guía (conf. art. 56, inc. b, ley 854).
Todo ello indica claramente como dice el dictamen que la exigencia de su expedición y tenencia está impuesta por razones de policía, de higiene y de seguridad en el tráfico de los bienes.
8. Que el poder de policía ha sido definido como la potestad reguladora del ejercicio de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales del individuo, la que para asumir validez constitucional debe reconocer un principio de razonabilidad que disipe toda iniquidad y que relacione los medios elegidos con los propósitos perseguidos (Fallos 160:247; 171:349; 243:98). En el presente, la irrazonabilidad aparecería manifiesta si el requisito exigido para la obtención de las guías forestales documento indispensable para la circulación de los productos importara para el actor la imposibilidad de ejercer la industria lícita que es su actividad (art. 14, Constitución Nacional).
9. Que la modalidad escogida, ejercitada dentro de la órbita de que es materia del poder de policía, excede el marco de razonabilidad antes señalado y encubre bajo esa apariencia una pretensión fiscal que obra, en los hechos, como una suerte de impedimento para la circulación de los productos forestales de modo tal que gravita negativamente sobre la actividad productiva al punto de dificultarla, en contradicción con los planes de desarrollo que la legislación específica debe perseguir. De esa manera, los medios escogidos para la recaudación de tributos carecen de relación real con el objetivo perseguido por la legislación forestal de proveer a la policía, higiene y seguridad en el tráfico de los bienes.
10. Que, por último, cabe recordar como lo hace el dictamen precedente que en Fallos 311:2593, el tribunal ha establecido que constituye un exceso de las facultades reglamentarias del ejercicio del poder de policía de seguridad del tráfico de bienes (arts. 104, 108 y 67, inc. 11, Constitución Nacional y texto anterior) que el procedimiento establecido a dichos fines opere en sí mismo como "una causa de ingresos fiscales, o modo de controlar el pago de otros gravámenes". Ello se sostuvo en esa oportunidad "no es razón suficiente para allanar el contenido de cláusulas constitucionales de cumplimiento ineludible".
Por ello se decide: Hacer lugar a la demanda y declarar la inconstitucionalidad de la ley 2256. Con costas. Julio S. Nazareno. Eduardo Moliné O'Connor (en disidencia). Carlos S. Fayt (en disidencia). Augusto C. Belluscio. Antonio Boggiano (en disidencia). Enrique S. Petracchi. Guillermo A. F. López. Gustavo A. Bossert. Adolfo R. Vázquez (en disidencia).
Disidencia de los doctores Moliné O'Connor, Fayt y Vázquez:
Considerando: 1. Que este juicio es de la competencia originaria de la Corte Suprema (arts. 116 y 117, Constitución Nacional). En efecto, como se ha dicho reiteradamente en casos semejantes y lo destaca el dictamen del Procurador General, el acceso a esta jurisdicción no debe quedar subordinado en los supuestos en que se basa en razón de la materia o de las personas en el cumplimiento de recaudos exigidos por las normas locales como los concernientes al agotamiento de la vía administrativa o judicial que regulan esos preceptos.
2. Que en "Newland, Leonardo Lorenzo Antonio c. Provincia de Santiago del Estero" (Fallos 310:606), el tribunal ha reconocido la procedencia de las acciones declarativas cuando se discute la constitucionalidad de normas provinciales impositivas, por lo que cabe desestimar las objeciones planteadas por la demandada con fundamento en las razones allí expuestas.
3. Que la cuestión de fondo a resolver radica en decidir si la ley 2256, con el objeto de asegurar el cumplimiento de obligaciones tributarias, condiciona de manera inconstitucional la explotación forestal, al exigir la acreditación del cumplimiento de determinadas cargas fiscales provinciales y municipales como requisito para expedir las guías forestales. En cambio, en autos no se ha cuestionado la constitucionalidad de tributo alguno, ya que la ley cuestionada no crea una tasa o impuesto que tenga como hecho imponible el tránsito o el comercio interprovincial. De allí que no resulte procedente que este tribunal se pronuncie sobre la existencia de potestades impositivas reservadas por la Provincia a fin de imponer los tributos de cuyo cumplimiento se trata.
4. Que, en consecuencia, el único punto a considerar es la constitucionalidad de la exigencia de acreditar el pago de los tributos, contenida en la disposición cuestionada como requisito para la expedición de las guías forestales.
5. Que esta Corte ha reconocido que la valiosa función del impuesto justifica que las leyes pertinentes contemplen medios coercitivos para lograr la satisfacción oportuna de las deudas fiscales cuya existencia afecta de manera directa al interés de la comunidad, porque gravitan en la percepción de la renta pública (causa S.152.XXII "Provincia de Santa Cruz c. YPF Sociedad del Estado", pronunciamiento del 2 de febrero de 1993 y sus citas).
6. Que el medio elegido por la disposición atacada no peca a juicio del Tribunal de irrazonabilidad alguna ni vulnera derechos constitucionales.
En efecto, el pago puntual y ajustado a las normas tributarias no configura sino una de las variadísimas expresiones del deber jurídico de todos los ciudadanos de someterse al cumplimiento del orden jurídico vigente. En este sentido, su demostración en la situación prevista en la ley local 2256 no supone más que acreditar ese ajuste; situación normal en la que no puede presumirse de otra manera deben encontrarse quienes habitan una nación en que rige el estado de derecho.
7. Que, en este orden de ideas, es de advertir que el deber de cumplir el ordenamiento jurídico vigente crea la presunción de que los habitantes se encuentran en esa situación, por lo que la exigencia de su comprobación no aparece como un recaudo excesivo ni se han invocado dificultades administrativas para obtenerlo que justificaran su cuestionamiento.
8. Que, por lo demás, el instrumento legislado a través de la norma impugnada no configura sino uno más de aquéllos utilizados por el legislador para asegurar la efectividad de la recaudación impositiva. Tal como la regla "solve et repete" y otras de similares características, cuya constitucionalidad como principio ha sido pacíficamente aceptada.
Y no es de resorte del Poder Judicial el examen de la conveniencia o acierto del criterio adoptado por el legislador en el ámbito propio de sus atribuciones (Fallos 306:655 La Ley, 1984C, 258), lo que descarta la tacha de inconstitucionalidad con sustento en que la Legislatura local tenía a su disposición otros medios idóneos para lograr el cumplimiento de las cargas fiscales.
9. Que lo hasta aquí expuesto no excluye la posibilidad de que en determinadas hipótesis ajenas a la situación de autos la aplicación de la norma pueda operar como un mecanismo que dificulte en grado intolerable el ejercicio de derechos constitucionales.
Con todo, tal posibilidad sólo puede justificar que frente a esas situaciones se dispongan las medidas tendientes a remover el obstáculo inconstitucional al ejercicio de los derechos del afectado, por las vías procesales pertinentes.
10. Que, por lo demás, la norma en cuestión no priva al peticionario del derecho de plantear por la vía pertinente las cuestiones atinentes a la validez constitucional de los tributos de cuyo pago se trata. Serían esas cargas, en su caso, y no la demostración de su pago, las que ocasionarían las lesiones constitucionales que por esta vía pretendieron remediarse.
Por ello, se rechaza la demanda. Con costas (art. 68, Cód. Procesal). Eduardo Moliné O'Connor. Carlos S. Fayt. Adolfo R. Vázquez.
Disidencia del doctor Boggiano:
Considerando: 1. Que este juicio es de la competencia originaria de la Corte Suprema (arts. 116 y 117, Constitución Nacional). Como se ha dicho reiteradamente en casos semejantes y lo destaca el dictamen del Procurador General, el acceso a esta jurisdicción no debe quedar subordinado en los supuestos en que se basa en razón de la materia o de las personas al cumplimiento de recaudos exigidos por las normas locales como los concernientes al agotamiento de la vía administrativa o judicial que regulan esos preceptos.
2. Que en "Newland, Leonardo Lorenzo Antonio c. Provincia de Santiago del Estero" (Fallos 310:606), el tribunal ha reconocido la procedencia de las acciones declarativas cuando se discute la constitucionalidad de normas provinciales impositivas, por lo que cabe desestimar las objeciones que sobre este punto plantea la demandada con fundamento en las razones allí expuestas.
3. Que esta Corte ha reconocido desde antiguo a los Estados provinciales sus facultades impositivas para establecer tributos locales y todas las contribuciones que conduzcan al logro de su bienestar y desarrollo con sustento en lo dispuesto en los arts. 121 y 122 de la Constitución Nacional, los que pueden recaer sobre todas las cosas que forman parte de su riqueza general. Esas facultades implican la elección de los objetos imponibles, la determinación de los medios para distribuirlos en la forma y con el alcance que les parezca más conveniente y, en tanto no contraríen principios consagrados en la Ley Fundamental, pueden ser ejercidas amplia y discrecionalmente (Fallos 310:2443 y sus citas). Como consecuencia de tales poderes, las provincias están también facultadas para elegir los medios que consideren apropiados para asegurar la percepción de los tributos que imponen.
4. Que la ley 2256 de la provincia de Misiones supedita el trámite de las solicitudes de las guías forestales único instrumento habilitante para la salida de madera fuera de los límites de una propiedad y para el tránsito dentro y fuera de la provincia, de acuerdo con lo dispuesto por los arts. 56 y 57 de la ley provincial 854, de forestación a que el peticionario acredite que ha satisfecho las tasas municipales e impuestos provinciales que afectan las tierras en que se realiza la explotación.
5. Que el actor sostiene que son irrazonables las restricciones impuestas por la citada ley provincial al derecho de comerciar, al derecho de libre tránsito y al derecho al libre comercio interprovincial, consagrados en los arts. 9°, 10, 11, 14 y 67 inc. 12 de la Constitución Nacional (texto anterior). Para resolver adecuadamente estos agravios es menester verificar, en primer término, si la norma impugnada limita sustancialmente los derechos mencionados. En segundo lugar, corresponde constatar la existencia de una relación proporcionada entre el medio empleado por la ley y los fines que el legislador persiguió mediante su dictado. Esto es así porque la constitucionalidad está condicionada, por una parte, a la circunstancia de que los derechos afectados sean respetados en su sustancia y, por la otra, a la adecuación de las restricciones que se les impone a las necesidades y fines públicos que las justifican, de manera que no aparezcan infundadas o arbitrarias, sino razonables, esto es, proporcionadas a las circunstancias que las originan y a los fines que se procuran alcanzar con ellas (Fallos 200:450).
6. Que corresponde considerar la aplicabilidad al caso en examen de las doctrinas de los precedentes "Urrutia" (Fallos 298:341 La Ley, 1977D, 600) y "Transportes Vidal S.A. c. Provincia de Mendoza" (Fallos 306:516 La Ley, 1984C, 225), relativos a las condiciones necesarias para que una ley impositiva local respete en su sustancia los derechos de libre comercio interprovincial y de tránsito.
En el caso "Urrutia", esta Corte se pronunció acerca de la constitucionalidad de una ley provincial de Misiones que gravaba con una tasa del 2% la expedición de guías para la circulación del té destinado a la exportación. Sostuvo que: "al conferir al Gobierno Nacional la facultad de 'reglar el comercio marítimo y terrestre con las naciones extranjeras y de las provincias entre sí' (art. 67, inc. 12), se han limitado las atribuciones provinciales, que no pueden afectar el comercio o la libre circulación de mercaderías (arts. 9° a 11, Constitución Nacional), eventualidad invalidante que se produce cuando el tributo establecido por las autoridades locales funciona de hecho y aunque no se le acuerde formalmente tal carácter, como un derecho aduanero afectando la entrada, tránsito o salida de un producto o cuando las mercaderías son gravadas en forma diferencial en razón de su destino", concluyéndose finalmente que la tasa tal como era aplicada únicamente a las mercaderías que salían de la provincia, importaba "un ejercicio inconstitucional del poder tributario local sobre el comercio interprovincial". Esta doctrina fue reiterada recientemente, para un supuesto análogo, en el fallo recaído "in re": "Sociedad Anónima Agrícola Ganadera, Inmobiliaria 'El Ba gual' c. Provincia de Entre Ríos s/devolución de tributos" (S.539.XXIII, sentencia del 7 de setiembre de 1993).
En el caso registrado en Fallos 306:516, se discutía la constitucionalidad de las leyes de la provincia de Mendoza que creaban y regulaban el impuesto provincial a los ingresos brutos, que el actor se había visto obligado a pagar en razón de desenvolverse como transportador interjurisdiccional. Se dijo entonces, al rechazarse la demanda, que: "Los arts. 9°, 10, 11, 12, 67 inc. 12 y 108 de la Constitución Nacional no fueron concebidos para invalidar absolutamente todos los tributos locales que inciden sobre el comercio interprovincial, reconociendo a éste una inmunidad o privilegio que lo libere de la potestad de imposición general que corresponde a las provincias". Asimismo, se afirmó que la protección que acuerdan los artículos citados: "sólo alcanza a preservar el comercio interprovincial de los gravámenes discriminatorios, de la superposición de tributos locales y de aquellos que encarezcan su desenvolvimiento al extremo de dificultar o impedir la libre circulación territorial"
Como se observa, entre los casos "Urrutia" y "Transportes Vidal", y el sub examine existen diferencias decisivas. En efecto, del análisis de aquéllos surge como presupuesto inicial para considerar que una ley impositiva afecta sustancialmente los derechos de libre comercio interprovincial o de libre tránsito que lo cuestionado sea el tributo en sí mismo; solamente a partir de esa hipótesis es posible afirmar la inconstitucionalidad de una norma sobre la base de lo dispuesto en los arts. 9°, 10, 11 y 75, inc. 13 de la Carta Magna. Ese requisito de índole fáctica no se encuentra satisfecho en estas actuaciones, pues lo que se procura es la abolición de un medio para facilitar el cobro de diversos tributos, y no de los tributos en sí mismos. Conviene destacar para aclarar el punto que la ley cuestionada no crea una tasa o impuesto que tenga como hecho imponible el tránsito o el comercio interprovincial, sino que se limita a vedar la expedición de guías forestales a quienes no acrediten el pago de los tributos inmobiliarios municipales y provinciales. En este orden de ideas, cabe resaltar que la aplicación de la ley 2256 no significa para el actor un aumento económico de las obligaciones fiscales a su cargo, aunque lo constriña fuertemente a cumplirlas. El examen precedente permite concluir que la ley de la provincia de Misiones no afecta sustancialmente los derechos constitucionales citados al comienzo de este considerando.
7. Que la norma en crisis tampoco vulnera el derecho a comerciar, reconocido en el art. 14 de la Constitución Nacional. Ello es así en razón de que no se ha acreditado en autos que el cumplimiento de la exigencia que aquélla impone torne económicamente imposible el desenvolvimiento de la explotación forestal. Por otra parte, la satisfacción de este requerimiento hubiera conducido necesariamente al actor a pedir la declaración de inconstitucionalidad de las tasas e impuestos inmobiliarios municipales y provinciales, petición ésta que no ha sido formulada.
8. Que de acuerdo con lo expresado por la demandada, el fin de la ley es impedir que la utilización y extracción de los recursos naturales se realice sin la adecuada contraprestación de los particulares, quienes deberían contribuir al sostenimiento, progreso y desarrollo de la provincia. Asimismo, conviene tener en cuenta que dicha finalidad está de acuerdo con la Constitución de la provincia de Misiones, cuando declara que el bosque será protegido con el fin de asegurar su explotación racional y lograr su mejor aprovechamiento social (art. 56), y con el art. 1° de la ley provincial 854, de forestación, que declara "... de interés público el uso óptimo de los bosques, la defensa, enriquecimiento y ampliación de los mismos y tierras forestales, así como el fomento de los bosques de implantación y de la industria forestal".
9. Que existe relación entre los medios arbitrados por la ley provincial en análisis y los propósitos perseguidos por el legislador al dictarla. En efecto, la norma sólo exige la acreditación del pago de las tasas municipales y de los impuestos provinciales que afectan las tierras en que se realiza la explotación para la cual se solicitaren las guías forestales. Se advierte de este modo una adecuada proporción entre el requisito exigido y su finalidad, por un lado, y los derechos que se limitan para el logro de esta última, por el otro.
10. Que no obstante lo dicho en el considerando anterior, parece cierto que la Legislatura de la provincia de Misiones tenía a su disposición otros medios idóneos para alcanzar los fines aludidos. El actor afirma al respecto que uno de dichos medios el procedimiento de ejecución fiscal es menos gravoso para los derechos constitucionales que el mecanismo de la ley 2256. Al considerar este agravio es necesario recordar que: "escapa a la competencia de los jueces pronunciarse sobre la conveniencia o equidad de los impuestos o contribuciones creados por el Congreso Nacional o las Legislaturas provinciales" (Fallos 314:1293). De ello se sigue también la no justiciabilidad de la conveniencia o equidad de los medios seleccionados por el legislador para asegurar el cobro de los impuestos o contribuciones. De lo contrario, so capa de juzgar sobre el mérito de aquéllos, se estaría examinando la conveniencia de éstos.
Esta doctrina, por otra parte, coincide con el postulado general, reiteradamente expuesto por esta Corte, según el cual: "...el control de constitucionalidad que incumbe a los tribunales no incluye el examen de la conveniencia o acierto del criterio adoptado por el legislador en el ámbito propio de sus atribuciones, pues el análisis de la eficacia de los medios arbitrados para alcanzar los fines que el legislador se ha propuesto es ajeno a la competencia de la Corte Suprema, a la cual sólo incumbe pronunciarse acerca de la razonabilidad de los medios elegidos..." (Fallos 306:656).
11. Que en tales condiciones, las restricciones impuestas por la ley 2256 de la provincia de Misiones a los derechos de tránsito y de comercio no son contrariamente a lo afirmado por el actor irrazonables.
Por lo expuesto, se rechaza la demanda. Con costas. Antonio Boggiano.
